Доклад председателя АКЗС на торжественном мероприятии, посвященном 20-летию АКЗС

 

 

Уважаемые депутаты Алтайского краевого Законодательного Собрания действующего и предыдущих созывов!

Уважаемый Александр Богданович!

Уважаемые участники собрания!

 

Юбилей - это повод подвести некоторые итоги 20-летнего законотворчества в Алтайском крае.

В рамках одного выступления невозможно рассказать обо всех принятых законах Алтайского края - их порядка двух тысяч.

Невозможно назвать и имена всех депутатов. За шесть созывов мандаты народного доверия получило более 250 человек.

Попытаюсь отразить основные вехи и тенденции развития законодательства в крае.

Понимаю сложность этой задачи. Ведь сегодня в зале присутствуют люди, которые 20 лет назад стояли у истоков становления законодательной власти Алтайского края.

***

Многим из вас памятны события той эпохи.

Конец 1993-го - начало 1994-го годов - это время тяжелейшего экономического кризиса. (Достаточно напомнить, что в 1993 году инфляция в России составила более 800 процентов!)

Время радикальных экономических реформ, которые неоднозначно оценивались в обществе.

Время общественного напряжения и гражданского противостояния, которое в итоге привело к трагическим событиям в Москве.

Причем депутаты краевого Совета тогда оказались косвенно втянутыми в конфликт между президентом и Верховным Cоветом.

14 октября 1993 года проходит последнее заседание Алтайского краевого Совета народных депутатов 21-го созыва. Среди вас есть свидетели бурных дебатов, звучавших на той сессии.

Депутаты принимают решение о досрочных выборах нового представительного органа Алтайского края.

Надо отметить мудрость наших предшественников. Краевой Совет не принял решения о самороспуске, хотя многие областные советы вынуждены были на это пойти. До марта 1994 года действовал малый Совет краевого Совета народных депутатов. Тем самым удалось избежать вакуума власти.

Краевой Совет народных депутатов проработал 21 созыв - с 1939 года. Кстати, в декабре-январе мы будем отмечать 75-летие представительного органа края.

И в марте 1994 года эстафету в представлении интересов избирателей принял новый орган - Алтайское краевое Законодательное Собрание.

Новое название отразило новую задачу депутатов - принятие региональных законов. Такое право края и области получили только после принятия Конституции 1993 года, до этого свои законы принимали только республики в составе России.

Первым председателем Законодательного Собрания стал Александр Александрович Суриков, до этого возглавлявший краевой Совет.

Изменилось не только название представительного органа, но и его численность. Она сократилась в пять раз - с 250 до 50 человек. 

Осваивать науку законотворчества депутатам было непросто.

На глазах менялись социально-экономический строй и политическая система.

Менялось представление общества о роли депутатов, о задачах представительной власти. Изменялись и принципы федеративного устройства страны.

В условиях несовершенства, а порой и просто отсутствия федерального законодательства, региональные власти искали свои пути решения наболевших проблем. В том числе - путем принятия собственных законов.

И с учетом сказанного мы обязаны высоко оценить итоги двухлетней работы первого созыва.

Количественно они выглядят достаточно скромно - чуть более 60 законов, причем за первый год работы - всего 3 закона. Но актуальность и широта регулирования этих законов несомненна.

Достаточно напомнить название самого первого краевого закона, который был принят в июле 1994 года - «О приватизации государственных предприятий в Алтайском крае». Тогда вопрос приватизации был не только одним из самых важных, но и одним из самых болезненных для общества.

Депутаты начинали работу в условиях крайне нестабильной работы финансовой системы государства. Показательный пример: закон о краевом бюджете на 1995 год был принят только в июле 1995 года! (Кстати, этот закон занимает в Сборнике Законодательства всего 13 страниц. Для сравнения: сегодня краевой бюджет - это серьезный двухтомный труд объемом свыше пятисот страниц).

В условиях острейшей нехватки денежных средств был принят, например, закон «О налоге для финансовой поддержки агропромышленного комплекса края» (этот налог составлял 1,5% от оборота предприятий).

Тогда же, в 1995 году была принята первая редакция закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Алтайском крае».

В этом и последующих созывах принималось немало актов, направленных на сохранение социальной сферы и уровня социальной защищенности населения. Хотя мы понимаем, что из-за тяжелейшей финансовой ситуации далеко не все из того, что предлагали депутаты, удалось реализовать.

Тот период сегодня по праву называют «лихими девяностыми», и депутаты первого созыва пытались навести элементарный порядок в некоторых сферах общественной жизни.

Назову хотя бы два таких закона: «Об охране общественной нравственности» и «О регулировании реализации отдельных видов алкогольной продукции» (вы помните, какой размах тогда приобрела продажа «палёнки» и различных алкогольных суррогатов).

Многое было сделано для создании системы государственного и муниципального управления.

В декабре 1995 года в числе первых регионов депутаты приняли краевой закон «Об основах местного самоуправления». Кстати, этим законом в крае вводилась двухуровневая организация местного самоуправления, которая впоследствии стала обязательной для всей России. Были приняты и законы о территориальном устройстве края, о выборах в местные органы власти, о статусе депутата представительного органа местного самоуправления.

Был принят закон Алтайского края «О правотворческой деятельности», (как известно, аналогичный федеральный закон не принят до сих пор).

Депутатами было учреждено официальное издание - «Сборник законодательства Алтайского края», которое выходит без перерыва уже почти 20 лет, с июля 1994 года.

Но пожалуй, главным достижением депутатского корпуса первого созыва стал Устав (Основной Закон) Алтайского края.

Его разработка, без преувеличения - важная страница истории юридической мысли в нашем крае.

В зале сегодня присутствуют авторы этого документа.  Разработка Устава шла в обстановке споров и дебатов, но в итоге был принят целостный и юридически грамотный документ.

***

Выборы второго созыва краевого парламента проходили в 1996 году вскоре после выборов депутатов Госдумы и в преддверии президентских выборов.

Накал политической обстановки в стране отразился и на работе депутатского корпуса. Я это хорошо помню, так как впервые избрался депутатом АКЗС именно во втором созыве.

На этот период пришлось важнейшее политическое событие - впервые состоялись всенародные выборы главы администрации Алтайского края.

Как мы помним, на выборах победил спикер Законодательного Собрания Александр Александрович Суриков. И значительную часть новой команды администрации региона составили депутаты Законодательного Собрания и работники его аппарата.

Новым спикером краевого парламента стал Александр Григорьевич Назарчук.

Под его руководством законодательный орган проработал больше половины своей двадцатилетней истории - 11 лет. Причем на протяжении нескольких лет Александр Григорьевич также представлял Законодательное Собрание в Совете Федерации.

Характерно, что во втором созыве было избрано 8 руководителей сельхозпредприятий. Во многом благодаря этому был создан отдельный комитет по агропромышленному комплексу и природопользованию.

Всего за время работы второго созыва было принято 278 законов Алтайского края, несколько сот постановлений.

Показательно, что именно второй созыв принял решение о назначении народного опроса среди сельского населения края по вопросу продажи земли сельхозназначения. Решение этого опроса и сегодня находит отражение в земельном законодательстве края.

Немалое внимание уделялось и другой ведущей отрасли экономики края - промышленности.

В 1998 году был принят краевой закон «О промышленной политике» - он стал вторым в стране.

Депутаты искали пути усиления государственного регулирования экономики, чтобы не пустить экономику, как говорится, в полный разнос.

В частности, был утвержден «План социально-экономического развития Алтайского края на 1998-2000 годы и на период до 2005 года».

Этот документ положил начало возрождения системы стратегического планирования в крае. Вы знаете, что сегодня у нас действует новый закон «О стратегическом планировании социально-экономического развития края», на основании которого депутаты утверждают Стратегию и Программу развития региона.

Депутаты второго созыва остро реагировали на злободневные политические вопросы.

Например, направлялись законодательные инициативы и обращения о национализации энергетического комплекса, о недопустимости сокращения сети отделений Сбербанка, почты и нефтебаз, о продолжении строительства железной дороги «Алтай-Кузбасс».

Об одном из принятых решений надо сказать особо. В 1997 году депутатами было учреждено звание «Почетный гражданин Алтайского края». Тогда же состоялось первое присвоение этого звания.

Мы к юбилею открыли галерею Почетных граждан. Вы ее видели, заходя в зал. Законодательным Собранием издана брошюра с биографиями Почетных граждан, она будет у вас в раздаточном материале. Но самое главное, Почетные граждане края почтили своим присутствием наше собрание. Это Мария Архиповна Голубева, Тамара Марковна Журавлева, Илья Александрович Максименко, Владимир Иванович Никифоров, Виктор Дмитриевич Погуляй, Владимир Филиппович Чернышёв. И давайте поприветствуем этих людей, настоящий «золотой фонд» нашего края!

 

***

Период работы третьего созыва краевого парламента пришелся на начало 2000-х годов.

Вы видите на экране имена депутатов третьего созыва.

Для законодателей этот этап связан с восстановлением единства правового пространства страны. Повсеместно проходила ревизия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.

Наш край не был рекордсменом среди регионов по числу подобных актов.

Тем не менее, процесс приведения законов края в соответствие с федеральным законодательством проходил непросто. С 2000-го по 2003 год в краевой парламент поступило 38 протестов прокурора Алтайского края и свыше 50 экспертных заключений Министерства юстиции. Состоялось более 100 судебных процессов по оспариванию нормативных правовых актов, принятых краевым парламентом.

Для сравнения: в 2013 году в наш адрес поступило всего 4 протеста прокурора, и в всего 2 судебных процесса касались оспаривания законов Алтайского края.

Но важно понять причину расхождений между федеральными и краевыми нормативными актами. Депутаты, исходя из потребностей населения и специфики края, принимали законы в условиях многочисленных пробелов и противоречий федерального законодательства. Кстати, по многим законам депутатам тогда удалось отстоять правоту своей позиции.

***

Третий срок полномочий депутатов стал весьма плодотворным - было принято 377 законов.

При этом краевой парламент встал перед необходимостью на системной основе повышать качество законотворчества.  Были приняты законы «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания», «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании» и другие. Кстати, аналогичный федеральный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации» не принят по сей день.

В этот же период был принят Кодекс Алтайского края о выборах и референдуме. Сегодня это единственный кодифицированный акт краевого законодательства.

Край официально получил свои символы - герб и флаг. Кстати, может быть, уже нам с вами стоит подумать и о создании гимна Алтайского края? Для справки: гимны утверждены уже почти в половине субъектов Федерации (37 из 83).

Был создан реестр нормативных правовых актов Алтайского края. Законодательное Собрание одним из первых региональных парламентов внедрило обязательную лингвистическую экспертизу законопроектов.

В 2002 году депутатами был учрежден новый государственный орган - Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае. Мы были третьими в Сибири, кто учредил эту должность.

Еще одним общественным совещательным органом, созданным в этот период, стал Молодежный парламент Алтайского края.

Были внедрены многие привычные ныне формы депутатской деятельности. Например, с 2003 года практикуется рассмотрение на сессии докладов начальника Главного управления Министерства внутренних дел. При том, что обязательными подобные доклады стали только после принятия Федерального закона «О полиции» в 2011 году.

***

Четвертый созыв был избран в 2004 году в условиях усиления политической конкуренции. Впервые выборы краевого парламента проходили по смешанной системе. Увеличились и число депутатов - до 68-ми.

Говоря о четвертом созыве, невозможно не упомянуть непростой период 2004-го - середины 2005-го годов. Тогда противоречия между краевым Советом и главой Администрации, точнее - его командой, стали широко известны не только в крае, но и во всей стране. Дело доходило даже до официального выражения недоверия главе администрации.

Я не вправе сегодня давать какие-то оценки, тем более что в зале присутствуют свидетели и участники тех событий.

Но, безусловно, депутаты краевого парламента действовали тогда в рамках своих полномочий, в рамках правового поля.

При этом зачастую специалистам законодательной и исполнительной власти удавалось, невзирая ни на какие конфликты, конструктивно работать над важнейшими для края законами. Такими, как, например, закон о краевом бюджете.

Или как закон «О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Алтайском крае», который был принят первым в России, почти за полтора года до принятия аналогичного федерального закона.

Главный урок, который нужно извлечь из того противостояния, заключается в том, что конфликт между двумя ветвями власти не может закончиться ничьей победой. Зато проигравшие будут всегда - и это будут простые жители региона. Это урок для всех нас и для депутатов следующих созывов.

***

Но четвертый созыв запомнился прежде всего не этим конфликтом, а насыщенной законотворческой работой. Именно в четвертом созыве было принято максимальное число законов - более 560.

Во многом работу депутатов определила масштабная реформа законодательства, связанная с перераспределением полномочий. Речь идет, прежде всего, о двух федеральных законах - так называемом 122-м законе «о монетизации льгот» и 131-м Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». Например, только 122-й закон вносил концептуальные изменения в 153 федеральных закона и отменял действие 39 федеральных законов.

В процессе перераспределения сфер ответственности на краевой бюджет дополнительно перешли полномочия на сумму около 6 миллиардов рублей. В то время это составляло более четверти краевого бюджета.

Причем не всегда перераспределение полномочий воспринималось как справедливое. Мы и сегодня согласны с мнением депутатов 4-го созыва, что таким категориям, как труженики тыла и репрессированные, льготы должны предоставлять на федеральном, а не региональном уровне.

В той ситуации краевые законодатели должны были, с одной стороны, исходить из ограниченности бюджетных ресурсов, а с другой - учесть законные интересы социально-незащищенных категорий.

И надо признать, что при всех сложностям баланс между двумя этими противоречивыми задачами был найден. Например, при разработке закона «О присвоении звания «Ветеран труда Алтайского края».

Нельзя не отметить еще одно направление работы, которые было значимым для депутатов не только четвертого, но и третьего и отчасти пятого созывов.

Речь идет об утверждении краевых целевых программ. Этим полномочием представительные органы были наделены Федеральным законом с 2001-го года до недавнего времени.

Всего краевым парламентом было утверждено более 50 краевых целевых программ. Причем в процессе подготовки программ часто учитывались очень серьезные и социально-значимые предложения депутатов. А в ряде случаев сами депутаты были и в числе инициаторов разработки программ.

Среди значимых законов, принятых в четвертом созыве, отмечу также Закон «Об Общественной палате Алтайского края», принятый практически параллельно с федеральным.

***

Говорить о следующих созывах, - пятом и шестом, мне с одной стороны легче.

С другой - сложнее, так как возглавляя краевой парламент, сложно самому оставаться беспристрастным.

За период работы 5 и 6 созывов было принято более 700 законов.

Назову здесь такие социально-значимые и широко известные решения как законы об ограничении пребывания несовершеннолетних в ночное время, об ограничении продажи спиртных напитков, о бесплатной юридической помощи, о защите прав дольщиков и так далее.

Или закон об ограничении продажи кодеин-содержащих препаратов. Этот закон действовал не так долго, но за это время продажи кодеин-содержащих препаратов сократились в крае в несколько раз. А значит, уменьшилось и число исковерканных людских судеб.

Немало сделано в последние годы и для повышения качества законотворчества. С 2008 года на системной основе готовятся Доклады о состоянии законодательства и перспективах его совершенствования в Алтайском крае.

Ведется антикоррупционная экспертиза законопроектов, отрабатываются формы мониторинга правоприменения.

Безусловно, особенностью этих двух созывов стало четкое структурирование депутатов по партийному признаку, наличие фракции большинства.

Наша общая задача здесь - создать эффективные механизмы сотрудничества всех политических сил.

Нужно, чтобы любые разумные предложения не отвергались сходу, а были услышаны и изучены.

Мы слышали немало критики от коллег, но напомню, что на одной из последних сессий было принято сразу 3 закона, внесенных оппозиционными фракциями.

Депутаты в своей работе должны руководствоваться не только партийными установками, но и реальными потребностями населения. Должны всегда помнить правило - критиковать нужно идею, но не личность. И никогда не забывать правила депутатской этики.

В целом, невзирая на определенные трения, по ключевым для края вопросам, касающимся его социально-экономического развития, мы находим общие решения.

Этому способствуют взаимодействие в рамках Совета руководителей фракций, который создан в период работы 5-го созыва.

***

За период работы шестого созыва произошло важное событие - краевое Законодательное Собрание впервые обрело свой собственный дом. И я хочу от имени всех действующих депутатов поблагодарить наших предшественников, которые поднимали этот вопрос еще в начале работы краевого парламента.

Ведь собственное здание - это, прежде всего, новые возможности по расширению контактов с избирателями, по повышению открытости и прозрачности депутатской работы.

***

Уважаемые участники собрания! Все решения, которые вырабатывает законодательный орган, принимаются коллегиально. Но только на первый взгляд может показаться, что наши решения обезличены.

На самом деле, у каждого правового акта есть инициатор, есть разработчик, есть свои противники и критики.

И история законодательного органа - это не перечень принятых нормативно-правовых актов, а, прежде всего, имена людей, которые внесли немалый вклад в развитие парламентаризма.

На некоторых категориях депутатов разрешите остановиться особо.

Многие депутаты избирались по 2, по 3, по 4 и даже по 5 раз. Вы видите имена таких депутатов-рекордсменов, «старожилов» краевого парламента.

В первых трех созывах по действовавшему тогда законодательству депутатами могли стать главы администраций городов и районов. И многие помнят, что депутаты главы всегда были одними из самых активных.

А некоторые краевые депутаты со временем сами пошли на выборы глав муниципального уровня.

Краевой парламент стал для многих депутатов своего рода трамплином для дальнейшей политической карьеры. Многие депутаты перешли в исполнительную власть (причем не только Алтайского края, но и других регионов). Немало депутатов АКЗС продолжили законотворческую деятельность на уровне Государственной Думы и Совета Федерации.

Говоря о работе депутатов, мы не вправе забывать о тех людях, которые помогают народным избранникам принимать грамотные решения. Это работники аппарата, которых можно назвать бойцами невидимого фронта. Именно благодаря их профессионализму краевой парламент совершенствовал формы законотворческой, контрольной и организационной работы, проводил крупные мероприятия межрегионального и российского формата. Здесь присутствуют первые руководители аппарата АКЗС - Николай Иосифович Тарабаев и Юрий Павлович Ильиных. Со времен, когда они начинали работу, аппарат вырос не только количественно, но и прежде всего качественно.

Нельзя не отметить и всех, с кем депутаты краевого парламента  успешно взаимодействовали при разработке законов.

Это губернатор, которым вносится практически половина всех законопроектов.

Это руководители и специалисты органов исполнительной власти, иных государственных органов.

Это контролирующие инстанции - прокуратура и управление МинЮста, с которыми у нас подписано соглашение о взаимодействии в правотворческой деятельности.

Это представители науки и общественности, помогающие депутатам более широко и глубоко смотреть на проблемы.

Это наши коллеги - представители федерального парламента, коллеги из соседних регионов, у которых мы многому научились.

***

Уважаемые участники собрания!

К сожалению, многих из тех, кто активно работал в краевом парламенте за эти годы, уже нет в живых. Но мы помним их. И самое главное, их помнят люди, их бывшие избиратели.

Эти люди были хорошо известны в крае не только как депутаты, но и как крупные руководители, хозяйственники.

И для нас дорого, что среди многих добрых дел, сделанных ими при жизни, есть и страницы законов, по которым мы все живем.

Предлагаю почтить память об этих людях.... 

***

Уважаемые участники собрания!

Юбилей - повод не только подвести итоги, но и наметить задачи на перспективу. Позвольте в присутствие наших опытнейших коллег, наших предшественников отметить те вопросы, над которыми продолжают работать депутаты шестого созыва.

1) Краевое Законодательное Собрание никогда не стеснялось озвучивать на федеральном уровне свою позицию по волнующим избирателей вопросам, вносить актуальные законодательные инициативы. Не секрет, что это непростая задача. Но в итоге некоторые наши предложения в ряде случаев находят отражение при корректировке федерального законодательства.

И мы продолжим работу по продвижению законодательных инициатив, в том числе с использование новых механизмов в Совете законодателей Российской Федерации.

2) Считаем важным сохранить и развить системную работа с органами местного самоуправления.

Наши предшественники оставили хорошие наработки по этому направлению. В 2005 году был создан Совет по взаимодействию АКЗС с представительными органами местного самоуправления. АКЗС выступил одним из учредителей уникального для страны издания - журнала «Местное самоуправление на Алтае (не могу не отметить здесь роль тогдашнего вице-спикера Сергея Валентиновича Землюкова).

Уже 10 лет работает самостоятельный профильный комитет по местному самоуправлению, регулярно проводятся выездные Дни АКЗС, обучающие семинары для местных депутатов.

У нас в крае более 700 представительных органов и 8 тысяч депутатов всех уровней. И мы стараемся, чтобы депутаты муниципального уровня получали от нас ответы на самые актуальные для них вопросы.

3) Краевой парламент должен продолжить работу по повышению открытости, прозрачности в нашей работе. Для этого будут внедряться современные электронные технологии: видеотрансляция сессий, автоматизация законотворческого документооборота.

Будет шире привлекаться общественность к обсуждению законов и законопроектов, в том числе в сети интернет.

4) Очень важно сохранить взвешенный и разумный подход к принятию законов с учетом реальных возможностей бюджета и требований федерального законодательства. Мы не должны допускать принятия законов, не имеющих финансового обеспечения. Ведь такие законы только подрывают веру людей в законное решение своих проблем.

5) Необходимо продолжить активную работу с молодежью, студентами, школьниками, молодыми активистами. Ведь они - будущие избиратели, а может быть, и будущие депутаты!

6) Наконец, считаем очень важным сохранить конструктивное взаимодействие с органами исполнительной власти. Напомню слова Руссо - «законодательная власть - сердце государства, власть исполнительная - его мозг». И один орган без другого жить не может.

***

Уважаемые коллеги! Основой депутатской деятельности всегда должны быть идеалы народовластия, служения человеку, верховенства закона.

Эти высокие слова были и остаются ориентиром для депутатов Законодательного Собрания всех созывов.

Уверен, что следование этим принципам позволит краевому парламенту и дальше принимать грамотные и справедливые законы во имя интересов людей, во имя развития родного Алтайского края!