О правовом регулировании антикоррупционной деятельности в Алтайском крае

30 мая 2008 года по инициативе Администрации Алтайского края и Алтайского филиала Сибирской академии государственной службы состоялся круглый стол «Законодательное регулирование и обеспечение борьбы с коррупцией на уровне регионов (российско-германский опыт)». С докладом «О правовом регулировании антикоррупционной деятельности в Алтайском крае» выступил председатель комитета по законности, правопорядку и защите прав граждан Д.В. Бессарабов (текст выступления в сокращенном варианте прилагается).

«Сегодня коррупция является наиболее обсуждаемой и сложной проблемой в российском обществе. Коррупция несет угрозу обществу, сдерживает развитие государственности, демократии, подрывает доверие населения к институтам власти. Коррупция - это самая тяжелая болезнь, поразившая наше общество. Осуществление противодействия коррупции является приоритетной задачей всех уровней власти.

Подменяя публично-правовые механизмы отношениями, основанными на удовлетворении в обход закона частных противоправных интересов, коррупция оказывает разрушительное воздействие на государство, становится существенным препятствием экономического и социального развития страны, препятствует успешной реализации приоритетных национальных проектов.

Принято считать, что ядро коррупции составляет взяточничество. Этим, однако, она не ограничивается и имеет обширную периферию, включающую множество самых разнообразных деяний противоправного характера.

Вместе с тем борьба с коррупцией не может сводиться лишь к привлечению к ответственности лиц, виновных в коррупционных преступлениях, к проведению разовых кратковременных кампаний. Она должна включать в себя хорошо продуманную систему разновекторных усилий, рассчитанных не менее чем на среднесрочную перспективу и осуществляемых множеством участников антикоррупционной деятельности.

А это и оптимизация структуры государственного аппарата. Без нее  невозможна эффективная работа по борьбе с коррупцией. Приведу только один пример. В нашей экономике пока еще неэффективно используется человеческий потенциал. По оценкам, в реальном производстве России, включая сельское хозяйство, заняты всего 27 млн. человек, что составляет чуть более трети работающего населения. Число же федеральных органов исполнительной власти выросло до 85, а численность чиновничьего аппарата выросла с одного до полутора миллионов. Нельзя сказать, что это помогло работать лучше. К началу 2008 года неиспользованные средства бюджета превысили 1 триллион рублей. Приоритетным направлением деятельности всех органов власти должна стать разработка комплекса организационно-правовых механизмов, направленных на борьбу с коррупцией, серьезно сказывающейся на укреплении государственности.

Нельзя забывать еще об одной  проблеме борьбы с коррупцией - правовом нигилизме. Его преодоление требует комплексного подхода. Это и принятие хорошо проработанных, согласованных друг с другом законов, а также их неукоснительное исполнение не только гражданами, но и органами власти и их должностными лицами. Огромную роль в борьбе с коррупцией отводится и средствам массовой информации. Необходима поддержка антикоррупционной активности средств массовой информации - средства массовой информации надо усиливать, особенно в регионах, более широко освещать вредоносность коррупционной деятельности.

Все это диктует безусловную необходимость комплексного подхода к решению проблемы коррупции в рамках общественной программы действий. Только это позволит обеспечить должную целеустремленность и организованность, тесное взаимодействие субъектов, противодействующих коррупции, наступательность и последовательность антикоррупционных мер, адекватную оценку их эффективность и контроль за результатами.

Первый шаг уже сделан, Россия ратифицировала ключевые международные документы антикоррупционного характера среди которых Конвенция ООН против коррупции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, завершается работа над проектом отвечающего самым современным требованиям федерального закона «О противодействии коррупции».

Но впереди не менее большая и кропотливая работа. Необходимо существенно укрепить правовую базу противодействия коррупции. Особую актуальность этот вопрос приобретает в условиях, когда все еще сохраняется немало пробелов в федеральном антикоррупционном законодательстве. Сейчас речь идет о необходимости принятия единого законодательного акта по противодействию коррупции и закрепить правовое определение понятия и признаков коррупции, коррупционного преступления и правонарушения, охватываемые этим понятием, что, несомненно, снижает эффективность мер, направленных на борьбу с коррупцией.

При этом следует иметь в виду, что наряду с общими закономерностями возникновение и развитие коррупции имеет существенные региональные особенности, подлежащие всемерному учету в законах субъектов Российской Федерации.

В условиях динамичного развития российской правовой системы (как на федеральном, так и на региональном уровнях), принятия многочисленных новых законодательных актов, изменений, вносимых в действующее законодательство, особое значение в деле раннего предупреждения коррупции приобретает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Она создает возможности для упреждающего выявления и своевременного устранения пробелов и других лазеек в законах, которые могут быть использованы коррупционерами.

Частично эту проблему может решить общественная экспертиза нормативных актов. Все законодательные инициативы и проекты других актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу. В Алтайском крае (в одном из первых регионов) в 2005 году принят закон «Об Общественной палате Алтайского края», что не только заложило основы становления этого нового института гражданского общества, но позволило создать условия для повышения качества правотворческой деятельности. Проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов - одно из основных полномочий этого органа, через которое обеспечивается участие общественности в правотворческой деятельности, осуществляется взаимодействие власти и общества. Развивать и углублять это взаимодействие - эта задача будет стоять и перед всеми органами власти.

В современном законодательстве проблема коррупциогенности нормативных актов является достаточно серьезной, поскольку коррупционные проявления зачастую возникают там, где имеется множество отсылочных и бланкетных норм, однако особенно важно, чтобы основы правового регулирования определялись при этом не подзаконным актом, а именно законом. Наличие коллизий в законодательных актах разного уровня препятствует правильному применению закона, создает возможности для применения той нормы, которая может способствовать реализации коррупционных интересов. Антикоррупционные меры должны пронизывать многие отрасли права, и только тогда можно ожидать каких-либо сдвигов к лучшему.

Видится очевидным, что эффективно противостоять проявлениям коррупции возможно при наличии совершенной нормативной базы, позволяющей системно и комплексно вести борьбу с этим явлением.

Закон Алтайского края «О противодействии коррупции в Алтайском крае» безусловно, нужен. И нам необходимо определить, каким он должен быть. Представленный прокуратурой Алтайского края проект закона, конечно, заслуживает пристального внимания. Во-первых, потому что в отсутствие федерального закона сделана попытка правого регулирования антикоррупционной деятельности; во-вторых, в нем заложены концептуальные положения борьбы с коррупцией.

Законопроект соответствует концепции модельного закона «О борьбе с коррупцией», принятого на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление
№ 13-4 от 3 апреля 1999 года). Однако, проект затрагивает вопросы исключительного ведения Российской Федерации, и в данном случае опережающее регулирования недопустимо. Полагаю, что в этом году будет принят федеральный закон о противодействии коррупции, и мы в этом случае можем оперативно принять закон края с учетом особенностей региона.

Вместе с тем проведение антикоррупционной экспертизы может быть урегулировано на региональном уровне уже в настоящее время. У нас есть предложение внести изменения в закон Алтайского края «О правотворческой деятельности» - в главе 5 «Экспертиза в правотворческой деятельности» предусмотреть проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Алтайского края.

В статье, посвященной антикоррупционной экспертизе, установить перечень актикоррупционных факторов, перечь нормативных правовых актов Алтайского края подлежащих обязательной антикоррупционной экспертизе, порядок проведения антикоррупционной экспертизы, а также определить статус комиссии, проводящей указанную экспертизу. Основной задачей комиссии должно стать выявление наиболее типичных проявлений коррупционности в текстах правовых актов органов государственной власти края. Проверка нормативных правовых актов Алтайского края на коррупциногенность позволит еще на стадии принятия нормативных правовых актов уменьшить вероятность коррупции при их применении и реализации.

Но, это только первый шаг регионального регулирования антикоррупционной деятельности - временная мера. Без полноценного закона Алтайского края «О противодействии коррупции в Алтайском крае», эффективность борьбы с коррупцией как социальным явлением будем значительно снижена.»