Законодательные проекты, направленные на профилактику алкоголизма, табакокурения и наркомании среди детей и подростков (выступление председателя комитета по законности, правопорядку и защите прав граждан Андрея Осипова на «круглом столе») (27/01/2011)

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (Указ Президента Российской Федерации
от 12 мая 2009 года № 537) одними из главных угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации являются возникновение масштабных эпидемий и пандемий, массовое распространение ВИЧ-инфекции, туберкулеза, а также наркомании и алкоголизма, повышение доступности психоактивных и психотропных веществ.

Решение задач национальной безопасности не может быть достигнуто без адекватного правового регулирования.

Профилактика алкоголизма, наркомании и табакокурения может быть эффективной лишь на системной и долгосрочной основе. Для нее нужен целый комплекс мер: с одной стороны, разъяснительных, пропагандирующих нормальный, здоровый образ жизни; с другой стороны ограничительных.

В рамках реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года были приняты федеральные концепции (стратегии) профилактики алкоголизма, наркомании и табакокурения:

1) Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года (одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 года);

2) Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 года № 690);

3) Концепция осуществления государственной политики противодействия потребления  табака на 2010-2015 годы (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 1563-р).

К сожалению, в настоящее время в российском законодательстве урегулированы в основном только вопросы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, фискальной политики, а вопросы социальных последствий, профилактики и борьбы с алкоголизмом не урегулированы - Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ  «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; закон Алтайского края от 29 декабря 2005 года № 131-ФЗ «О государственном регулировании розничной и алкогольной продукции на территории Алтайского края».

Вместе с тем, в настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят в первом чтении проект федерального закона № 350637-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» направленный на усиление мер, принимаемых в борьбе с алкоголизмом, предусматривающий отнесение пива и напитков, изготовляемых на его основе, к алкогольной продукции.

В части профилактики наркомании на федеральном уровне на протяжении последних лет использовался программно-целевой подход: - Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы».

Федеральным законом 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществам» установлены лишь правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Однако вопросы профилактики распространения наркомании и токсикомании, лечения и социальной реабилитации больных наркоманией требуют дополнительного законодательного регулирования. Отсутствие четкого определения полномочий, связанных с деятельностью по вопросам противодействия наркомании и токсикомании, затрудняет принятие и реализацию необходимых мер по осуществлению качественной профилактической работы, приводит к ослаблению межведомственного взаимодействия.

В части профилактики табакокурения, еще Федеральным законом
от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака» были установлены правовые основы ограничения курения табака в целях снижения заболеваемости населения.

Данным Федеральным законом:

• регулируется деятельность по производству табачных изделий, оптовой торговле табачными изделиями и розничной продаже табачных изделий;
• устанавливается запрет продажи розничной продажи табачных изделий лицам, не достигшим возраста 18 лет; запрет курения табака в не отведенных местах;
• а также предусмотрена пропаганда знаний о вреде курения табака и меры по ограничению курения табака.

Вместе с тем непосредственно профилактических мероприятий данным законом не предусмотрено. Также за его несоблюденияе до сих пор не установлена административная ответственность.

В настоящее время на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона № 469463-5 «Об ограничении потребления табака». Данный проект федерального закона подготовлен в целях приведения российского противотабачного законодательства в соответствие с положениями Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака. Законопроектом вводятся более жесткие  ограничения в сфере  розничной продажи табачных изделий. Также данным законопроектом расширены ограничения на курение табака в различных организациях и общественных местах. Так, полностью запрещено курение табака:

1) на территориях и в помещениях образовательных организаций;

2) в закрытых физкультурно-спортивных организациях и объектах спорта;

3) в пожароопасных зонах, включая автозаправочные станции;

4) на всех видах общественного транспорта городского и пригородного сообщения, включая автомобильный транспорт, железнодорожный транспорт общего пользования;

5) на  воздушном транспорте;

6) в помещениях, в которых оказываются бытовые услуги населению;

7) в кабинах лифтов.

Помимо того законопроект предусматривает комплекс профилактических мер (статья 12):

1. Медицинские работники организаций здравоохранения всех форм собственности обязаны в соответствии с установленным порядком:

1) вести пропаганду медицинских знаний по вопросам профилактики заболеваний, вызванных курением табачных изделий либо другим способом их потребления;

2) давать практические советы по здоровому образу жизни и разъяснения о  вредных последствиях для здоровья человека курения табачных изделий либо другого способа их потребления, а также о вредном воздействии табачного дыма на организм человека и прежде всего детей и молодежи;

3) оказывать лицам, желающим избавиться от табачной зависимости, соответствующую медицинскую помощь;

4) порядок оказания медицинской помощи разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации.

2. Организации здравоохранения всех форм собственности обязаны  размещать наглядную информацию о вредных последствиях для здоровья человека курения табачных изделий либо других способов их потребления,  вредном воздействии табачного дыма на организм человека, практические советы по здоровому образу жизни, рекомендации об отказе от курения либо другого способа потребления табачных изделий.

Проанализировав федеральное законодательство в данной сфере, мы полагаем, что наряду с Концепциями (стратегиями) профилактики алкоголизма, наркомании, табакокурения необходимы самостоятельные федеральные законы, в которых должны быть установлены цели и задачи соответствующей государственной политики, описания этапов, средств и методов ее осуществления; определены функции и права, а также принципы взаимодействия между собой различных государственных и общественных организаций и социальных институтов в реализации стратегии и тактики профилактической  деятельности, также предусмотрены меры, закрепляющие правовое, организационное, научно-информационное, материально-финансовое обеспечение работы по профилактике и преодолению алкоголизма, наркомании и табакокурения, а также регламентированы права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в легальном производстве и обороте алкогольных напитков, наркотиков и табачных изделий.

Вместе с тем профилактика невозможна без установления ответственности за несоблюдение запретов.

Уголовная ответственность предусмотрена:

• за незаконные приобретение, хранение, перевозку, изготовление, переработку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также незаконные приобретение, хранение, перевозку растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества (статья 228 УК РФ);
• за незаконные производство, сбыт или пересылку наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также незаконные сбыт или пересылку растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества (статья 228.1 УК РФ);
• за нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ (статья 228.2 УК РФ).      

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность:

• за незаконный оборот и нарушение оборота наркотических средств (статьи 6.8, 6.9, 6.13, 6.15-6.16 КоАП РФ);
• за вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ (статья 6.10 КоАП РФ);
• за нарушение правил производства, продажи, поставки или закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе (статья 6.14, статьи 14.16-14.19, статья 15.13 КоАП РФ); непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов и мест хранения растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры (статьи 10.4 и 10.5 КоАП РФ);
• за незаконное культивирование растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры (статья 10.5.1 КоПА РФ);
• за курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородного поезда, в не установленных для курения местах в поезде местного или дальнего сообщения либо на судне морского или внутреннего водного транспорта (часть 3 статьи 11.17 КоАП РФ);
• за неоснащение специально отведенных мест для курения табака (часть 1 статьи 20.4 КоАП РФ);
• за розничную продажу табачных изделий несовершеннолетним предусмотрена ответственность (статье 14.2 КоАП РФ);
• за распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (статья 20.20. КоАП РФ);
• за появление в общественных местах в состоянии опьянения (статья 20.21 КоАП РФ);
• за появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (статья 20.22 КоАП РФ).

В законе Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» предусмотрена административная ответственность за сбыт или приобретение спиртных напитков домашней выработки (статья 49 указанного Закона).

За последние годы принят ряд законов, направленных на ужесточение условий производства и оборота алкогольной продукции, ограничена реклама спиртного, более строгим стало наказание за вождение автомобиля в нетрезвом виде. И в настоящее время государственная политика в данной сфере направлена на установление дополнительных запретов:

Во-первых, в ноябре 2010 года в первом чтении принят проект федерального закона № 260768-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления мер по предотвращению продажи несовершеннолетним алкогольной продукции и пива», предусматривающий установление уголовной ответственности за сбыт алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе,  несовершеннолетним (статья 151.1 УК РФ):

Сбыт несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это деяние совершено неоднократно, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо исправительными работами на срок до одного года с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Сбыт несовершеннолетнему пива или напитков, изготавливаемых на его основе, если это деяние совершено неоднократно, наказывается штрафом в размере до пятидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до четырех месяцев, либо исправительными работами на срок до шести месяцев с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет или без такового.

Административная ответственность за розничную продажу несовершеннолетнему алкогольной продукции (часть 2.1 статьи 14.16 КоАП) предусматривает наказание в виде административного штрафа на граждан (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния) от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на девяноста суток. Розничная продажа несовершеннолетнему пива и напитков, изготавливаемых на его основе (часть 3.1 статьи 14.16 КоАП РФ) предусматривает наказание в виде административного штрафа на граждан (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния) от одной тысячи до трех тысяч рублей, на должностных лиц от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Во-вторых, продавцы табачными изделиями, алкогольной и спиртосодержащей продукцией наделены правом требовать документ, удостоверяющий личность и содержащий сведения о возрасте, в случае возникновения сомнения о достижении 18-ти лет покупателем.

К сожалению, часть норм федерального законодательства остается декларативной. В Кодексе Российской Федерации отсутствует специальная норма, устанавливающая ответственность за курение табака. На рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно вносились законодательные инициативы субъектов Российской Федерации об установлении ответственности за курение в не отведенных местах, но они либо отклонялись, либо еще с 2005 года так и остались принятыми в первом чтении.

Вместе с тем одними административными запретами проблема профилактики не может быть решена. Самое пристальное внимание должно уделяться профилактике алкоголизма, наркомании, табакокурению, в первую очередь в молодёжной среде. Делать это нужно на современном уровне - с использованием всех возможностей системы образования и средств массовой информации, учитывая интересы и психологию молодых людей, привлекая к такой работе самые разные общественные организации.

Большая роль в данной сфере отводится региональным и муниципальным правовым актам.

В региональном законодательстве данный вопрос решается по-разному. Можно выделить несколько групп субъектов Российской Федерации, в которых приняты и действуют соответствующие нормативные правовые акты.

Во-первых, это субъекты, в которых приняты законы, регулирующее в большей или меньшей степени профилактику алкоголизма, наркомании и табакокурения. Это, например, Республики Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Марий Эл, Мордовия, Тыва, Хакасия, а также Забайкальский, Краснодарский край, Амурская, Мурманская, Ульяновская области. Но, к всеобщему сожалению, эти законы без федеральной основы остаются декларативными, как правило, они охватывают большую сферу регулирования профилактику алкоголизма, наркомании, токсикомании и табакокурения.

Во-вторых, это субъекты, в которых приняты региональные программы по профилактике: Красноярский, Пермский края и Новгородская область. Принятие на уровне субъектов программ по профилактике позволяет комплексно подойти к решению данной проблемы, повысить эффективность профилактической работы.

Третья группа - субъекты, где программы по профилактике принимаются на уровне муниципальных образований: Республика Башкортостан, Ставропольский край, Владимирская, Волгоградская, Оренбургская, Пензенский, Рязанская, Томской области. В это группу входит и Алтайский край.

В Алтайском крае вопросы профилактики алкоголизма, наркомании и табакокурения урегулированы лишь частично. Максимально полно урегулирован вопрос профилактики наркомании:

Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 года № 94-ЗС «О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае» был разработан в целях защиты здоровья, нравственности, прав и законных интересов граждан, предупреждения и распространения наркомании и токсикомании, создания организационных и правовых гарантий для осуществления мер в сфере профилактики наркомании и токсикомании в Алтайском крае, а также координации деятельности субъектов профилактики наркомании.

В дополнение к указанному закону Алтайского края утверждена краевая целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Алтайском крае» на 2009-2013 годы».

Программа носит межведомственный характер, направлена на профилактику злоупотребления наркотиками, пресечение их незаконного оборота, лечение и реабилитацию больных наркоманией. Принятие программы позволяет обеспечить проведение единой политики по устранению причин и условий, способствующих незаконному распространению наркотиков, мобилизовать ресурсы и сконцентрировать усилия на приоритетных направлениях комплексного решения проблемы профилактики наркомании.

К сожалению, в Алтайском крае по профилактике табакокурения принят только План неотложных мер по реализации Федерального закона «Об ограничении курения табака» в Алтайском крае, утвержденный постановлением Администрации Алтайского края от 26 февраля 2002 года № 97.

Вопрос же профилактики алкоголизма в Алтайском крае остался неурегулированным вовсе.

Между тем в последний год в Алтайском крае было принято два комплексных закона, в том числе решающих вопросы и профилактики алкоголизма, наркомании, и табакокурения.

1) Закон Алтайского края от 7 декабря 2009 года № 99-ЗС «Об ограничении пребывания несовершеннолетних в общественных местах на территории Алтайского края» был подготовлен в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию. Данным законом установлены меры по недопущению нахождения детей в общественных местах, которые необходимо предпринимать родителям, лицам, их заменяющим, или лицам, осуществляющим мероприятия с участием детей, юридическим лицам и гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, милиции общественной безопасности, Администрации Алтайского края, органам и учреждениям и системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

2) С 1 января 2011 года законом Алтайского края от 2 декабря 2010 года № 105-ЗС  «О внесении изменений в статью 4 закона Алтайского края «О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Алтайского края» введено ограничение времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в период с 21.00 до 9.00 часов, за исключением организаций общественного питания.

На местном уровне при решении вопросов профилактики алкоголизма, наркомании и табакокурения используется программно-целевой метод. Практически во всех городских округах и муниципальных районах приняты соответствующие программы. Например, в г. Барнауле принята долгосрочная целевая программа «Комплексные меры по профилактике наркомании, токсикомании, алкоголизма, табакокурения и противодействию незаконному обороту наркотиков» в городе Барнауле на 2010 - 2014 гг.; в г. Рубцовске - целевая программа «Профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании в муниципальном образовании «город Рубцовск» Алтайского края на 2009 - 2012 годы»; в Алейском районе - программа противодействия распространению употребления алкоголя, наркотиков и психотропных веществ на территории Алейского района на 2007-2010 годы; в Благовещенском районе - комплексная целевая программа «Профилактика наркомании, алкоголизма и асоциальных явлений в Благовещенском районе на 2007-2010 годы».

Однако правовое обеспечение профилактики алкоголизма, наркомании и табакокурения не может ограничиваться региональными и муниципальными правовыми актами, необходима федеральная основа для того чтобы обеспечить максимальную эффективность профилактической работы.

Но не нужно забывать о необходимости усиления административной ответственности за нарушения, связанные с розничной продажей алкогольной продукции и пива лицам, не достигшим определенного законом возраста. Соблюдать запрет на торговлю вблизи школ, вузов, спортивных и досуговых центров. Это касается и требований к торговым помещениям, где алкогольные напитки могут продаваться, а также ограничений на рекламу таких напитков, табачных изделий.

Но самое главное в этой работе, чтобы у людей появилось желание и возможность вести нормальный, полноценный, здоровый образ жизни.